华南规划 · 年会回顾丨中国城市规划年会特别对话专题报告——湾区多中心城市群的空间治理和区域合作
华南规划 · 年会回顾
导读
2021年9月25-27日，2020/2021中国城市规划年会在成都天府国际会议中心召开，华南理工大学建筑学院承办的特别对话“湾区韧性发展与适应性规划”通过线上线下结合的形式成功举办。荷兰代尔夫特理工大学建筑学院城市规划系原主任、华南理工大学建筑学院海外名师文森特·纳丁（Vincent Nadin）教授作题为《湾区多中心城市群的空间治理和区域合作》的报告。纳丁教授从欧洲空间治理的视角，提出了区域空间发展的经验和建议。
文森特·纳丁（Vincent Nadin）：湾区多中心城市群的空间治理和区域合作
报告人：文森特·纳丁（Vincent Nadin）
荷兰代尔夫特理工大学建筑学院城市规划系原主任、终身教授、华南理工大学建筑学院海外名师
01/背景介绍
与新冠疫情、金融危机相比，当前人类面临最大的威胁是气候变化。然而，就应对气候变化影响而言，在欧洲，规划并没有发挥其应尽作用。为减缓或者顺应气候变化的影响，实践中通常忽视其他方面而只把重点放在生产和消费上，并且在规划过程中政治意愿和公众意愿也相对缺乏。
气候变迁带来的危机涉及到的各方面问题，和适应性政策之间会相互影响，比如洪水影响交通系统运转、灾害影响医疗卫生系统创新等。在灾害风险方面主要表现为：洪水和供水不足、健康和病原体、社会差异和脆弱性、空气质量、基础设施、自然资本、陆地/沿海和海洋生态系统、生物多样性、农林、食品生产、海岸侵蚀、贸易、新出现的病虫害和疾病等。在适应性方面主要包括：能源生产、能源需求和分配、经济投资、交通运输 、水管理、就业与产业政策、农业、城市转型、建筑标准、健康、娱乐、教育、福利服务等。应当注意到，适应性措施会涉及到各个方面各个系统间的交叉影响。我们需要更多的土壤来培育其他部门与城市规划的交叉合作，构建广泛的合作、协作及政策整合体系。
02/现状困境
当前需要有更加适应性的办法来改善僵化的城市规划工具，从而应对快速发展的气候变化。城市是由多部门共同构建的，如：经济部门、农业部门、卫生部门、技术部门、交通部门、住房部门、水环境部门等。多部门各司其职保证了城市的有效运转。城市规划只是政府政策的其中一个部门，不能完全应对气候问题。城市发展需要兼顾诸多部门避免出现矛盾冲突。气候变化与空间治理还需要规划（治理）来协调不同部门之间、各级政府之间、决策和管理部门之间的边界与差异。复杂的部门与行业协调只有通过空间治理与规划才能充分契合现实需求。大湾区有很多的部门，他们也要各自协调，做出贡献。要协调不同的部门和政府并不容易，为此需要空间的治理，进行各种合作、整合以及信息分享。
通过对32个ESPON国家的分析以及对另外7个国家的概述，可以了解自2000年以来空间规划体系的变化，特别是对基于地方的政策协调的贡献。来自29个国家的72位特邀专家认为表现不佳，大多数交叉合作的内容最多只不过是信息共享。既有研究显示出交叉合作仍停留于初步阶段，交叉合作理念难以在实践中得到贯彻。
在过去我们总是采取孤立的思考方式以及通过孤岛的方法进行决策。然而，当前规划中存在诸多的孤岛决策以及反协作式、缺乏部门合作的规划惯性却局限了我们解决问题的能力。专为“控制”而非协作而设计的规划工具已经不适合当前发展，我们需要带着批判性思维审视并从机制方面重新设计一些规划工具。同时应当认识到城市规划不仅是控制工具，更是促进交叉协作的工具。
03/如何开展空间治理和区域合作以应对气候变化？
1.评估协作带来的绩效并了解不协作产生的成本。在规划之前需要进行必要的事前评估，了解规划所造成的成本和影响。
2.统一语言/术语/国土治理单元和数据集。繁杂的数据需要进行筛选及有重点的解读分析，相关指标需要衡量其确切性来保证实际的规划绩效。此外，规划系统中需要有专业性的指导人员来推动变革的发生。
3.自愿合作。在空间规划中，并不是要实施精英主义的目标或者愿景，而是要基于合作的前提达成公众的意愿和愿景。
4.制定义务、激励和制裁措施。交叉协作会面临实际操作中的现实困境，因此需要制定不同机制来鼓励、支持、引导个体间的合作。对于不愿合作的部门则进行必要的惩罚。
5.建立具有规划权力的法定联合机构。通过法定的联合机构来协调统筹推进各行业各部门之间的交叉协作。
6.部门政策应考虑对国土的影响。应该考虑不同行业不同部门内部运转方式及对国土影响的长期效果与作用，增强内部深层的逻辑认知。
7.量身定制和改革规划工具。通过之前各层级的基础铺垫，最为关键的是有针对性的规划工具创新。
04/总结
我们必须从一个控制性的规划不断地转型到合作式、协作式的规划，从僵化的规划转型到灵活的规划。我们必须迎合当前的主流规划系统，打破常规进行更多的协同协作，实现更新的协同式规划工具。应当以各种协同作为抓手使城市规划领域逐步走向空间规划领域，以及实现国家综合规划。我们不是要发明一个全新的规划系统，而是需要在当前规划体系基础上借助多元的工具组合来实现协同式规划，从单一僵化的管制型规划向具有灵活性的协作式规划转型。
*以上内容根据会议现场速记整理。
报告整理：马子贺
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